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“法检两院人财物省级统管改革的理论与实践”研讨会综述

来源: 作者: 日期:2017年06月08日

  2017年6月3日,由西南财经大学法学院主办、北京市尚权律师事务所承办的“法检两院人财物省级统管改革的理论与实践”研讨会暨第九届“尚权刑事司法青年论坛”在美丽的“月亮城”----四川省西昌市举行。本次会议也是西南财经大学法学院三十周年院庆系列会议之一。来自全国十余所高校政法院系、纽约大学亚美法研究所及四川本地公检法及律师实务界的近四十名代表参加了研讨会。

  研讨会简短的开幕式上,西南财经大学法学院高晋康院长、北京市尚权律师事务所合伙人张雨律师及中国政法大学吴宏耀教授先后致辞。随后由四川大学法学院左卫民教授做主题报告。左卫民教授认为,法检两院人财物省级统管改革的初衷是建立从上到下的垂直的司法体系,避免地方保护和地方干涉,但从本质和实践两方面考察,司法都绝不可能脱离地方,因而必然带有强烈的地方性色彩。从已经完成的员额制改革及财物统管改革试点来看,呈现两种明显的现象:一是“人“的省级统管,也即入额法官、检察官由省级遴选委员会统一选拔,至少已经在形式上实现省级统管,但实质上依然受到地方的高度影响。比如在四川,地方按照1:1.1的比例报送入额法官、检察官候选人,遴选委员会确实有一定自主性,但总体上都是尊重地方的意见。更何况,遴选委员会必须在短短一两天时间内完成对数千名员额法官、检察官的选拔,基本不可能进行有效的实质审查。二是在”““财物”方面,大部分地方目前的改革试点都是“换汤不换药”,甚至是“汤药都不换”。最大的原因就在于预算管理制度和预算能力的限制,省级财政基本没有能力统管一个省上百家甚至数百家法院、检察院的预算和财物。不仅如此,由于当下“分灶吃饭”的财政体制,不同地方、不同级别的政府财政能力各有高低,导致司法人员的待遇也有巨大差异,一旦统管必然面临如何平衡这种差异的问题。尤其是对于经济比较发达的城市的中基层法院检察院,虽然案件负担比较重,但是待遇普遍较好。如果省级统管意味着降低收入,案件负担却没能减轻,很可能没法推行下去。正是因此,左卫民教授建议在法检两院人财物改革方面区分两种模式:一是小省模式,针对直辖市和较小的省,可以追求实质化的省级统管;二是大省模式,针对四川这类大省,可能在很长一段时间内都需要维持财物方面“分灶吃饭”和人事方面“分头任用”的局面。毕竟,在中国这样一个大国,中央和省级政府的治理能力有限,必须将诸多权力下沉,委托给地方,实现中央和省市县多级共治。

  主题报告之后,研讨会分为三个单元依次展开。第一个单元主题为“员额制改革的理论与实践”。中国政法大学吴洪淇副教授首先从我国司法改革的宏观层面探讨,认为当前的改革主要是“以行政化的方式去行政化,以规训的方式提升司法者主体性”,因而在改革中出现了案件数量与办案人员、入额法官与司法辅助人员、办案人员权责与待遇、司法独立与司法监督之间多种关系的紧张和失衡,建议从时间、空间及改革开放程度上总体协调司法改革的推进。四川师范大学法学院全亮副教授从检察院员额制改革的实践出发,基于对228份调查问卷的统计分析,发现内部人员对改革的支持率不高,且改革的“神秘主义”加剧了司法人员的内心不确定性,建议在了解被改革人员需求的基础上,在内部完善配套措施,包括明确改革规则、强化经济保障、合理设置考核标准等;在外部则需要加强舆论宣传、建立公众参与回应机制与利益评估机制等,统筹协调改革进程。四川大学法学院李鑫博士后从法官选任制度出发,提出在综合考虑政治体系和司法体系内的分权与制衡关系、保持不同法官选任程序中考察标准和程序统一性等因素的基础上,结合遴选机构运作的效率要求和可以承担的工作量,设定法官遴选委员会的职能范围和运作机制。以文参会的实践部门代表则以法官员额制改革中测算审判工作量和员额指标的实践为例,指出现行的测算机制在科学性、合理性、普适性和灵活性方面均有不足,需要重新调整案件权重系数,动态调整员额数量,并通过有效激励入额法官、配备稳定的审判辅助人员、实现法官自我管理等方式完善相关配套措施。天津大学法学院的孙皓博士提交的论文认为当前刑事司法改革的两大方向应当是司法的自主性和程序的有效性,前者要求实现从科层到协作的转型,后者要求从程序失范到规制的转变。当前力推的办案责任制和以审判为中心的诉讼制度改革正是围绕“人”与“规范”之间的良性互动展开,但前者依然有落入“反等级的等级制”的陷阱,后者则可能受制于侦查中心主义的惯性,因此改革必然还在“进行时”当中。此后,吉林大学法学院谢登科副教授、南开大学法学院朱桐辉副教授、北京师范大学法学院雷小政副教授和西南财经大学法学院兰荣杰副教授等分别从改革的历史经验和教训、改革的操作性和实效性、改革的制约因素和利益机制以及改革的“路径依赖”问题等分别作了点评。

  研讨会第二单元的主题是“财物管理的理论与实践”。吉林大学谢登科副教授通过分析“省级统管”与程序正义、审级关系及司法“去地方化”之间的关系,肯定了省统管对提升职业保障水平及法官职业尊严的积极意义,同时也提出司法经费应该由省级财政直接拨付的建议。四川师范大学法学院苏镜祥副教授针对1951-1957年间我国地方法院经费省级统管的历史,分析了省级统管的原因和统管体制瓦解的背景,进而结合当下的“省统管”改革阐述了地方法院经费在地方财政管理体制历史变迁中的作用和未来的改革方向。四川大学政治学院张洪松副教授从政治角度分析司法经费省统管改革,认为仅仅从垂直的司法角度考察法检两院的人财物体制过于狭隘,还需要关注法院与其他部门之间的横向关系考察,尤其要关注预算制度与预算能力、预算技术、预算管理等政治、技术层面的问题,避免人财物管理体制改革因为“司法本位主义”而最终难以落实。以文参会的广西民族大学覃冠文博士则认为,当下的省级统管改革存在几大误区,包括错误地将上下级法院理解为垂直领导关系,将改革权力误解为司法机关主导,将改革目的作单一化理解、将司法地方化混同于司法地方性等,因而建议消除改革的法律障碍、增强决策民主化、合理分配各地经费等。此后,中国政法大学吴宏耀教授、吴洪淇副教授、四川师范大学全亮副教授、四川大学李鑫博士后、西南财经大学兰荣杰副教授等重点就司法经费预算制度、预算技术和预算涉及的权力结构、司法与行政的关系及利益平衡等问题进行了点评和自由讨论。

  研讨会第三单元主题为“铁路公检法的改革经验及启示”。成都铁路公安局的林玲处长介绍了铁路公安改革的历史和现状,尤其是其中“去企业化”、“去地方化”改革的经验教训,分析了铁路公安属地化管理和垂直管理的争议,提出铁路公安具有央地共同事权的属性,因此有必要选择属地化省级以下垂直管理。以文参会的其他实践部门代表则认为,铁路法院在2012年完成“去地方化”和人财物省级统管改革之后,未来应以建立跨行政区划法院为目标,结合此前在广州、上海、北京、郑州、杭州等地的试点经验,分别以省区内跨区域和省区外跨区域为目标,分步推进案件管辖和管理体制的改革。西南财经大学李文丽以某铁路中院在2012年6月30日划归地方为时间分界线,实证地考察了此前及此后铁路法院民事案件中铁路当事人及非铁路当事人的胜诉率等因素,得出铁路法院“去地方化”改革在避免“儿子审老子”问题方面成效并不显著的结论。此后,北京师范大学雷小政副教授、吉林大学谢登科副教授、四川大学张洪松副教授和来自实务部门的法官、检察官及公安人员对铁路司法改革的示范意义、局限性以及未来的可能方向等进行了热烈的点评和自由讨论。

  会议的最后,中国政法大学吴宏耀教授对本次研讨会的论题设置、主要争议、讨论机制和组织形式等进行了充分肯定和高度评价,并期待以后继续采取这种开放办会、适度跨界、理论与实务并重的方式举办研讨会。主办单位代表西南财经大学法学院兰荣杰副教授对参会人员表示感谢,也祝贺本次研讨会取得圆满成功。




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