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从严选任高素质法官 落实司法责任制改革 ——最高人民法院推进司法责任制等综合改革试点工作综述

来源:人民法院报 作者: 日期:2017年07月04日

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6月10日,最高人民法院135名助理审判员参加入额考试。孙若丰 摄

  “忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公,接受人民监督,为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗!”

  367个响亮的声音,汇成铿锵的誓言,367只高举的拳头,代表坚定的信念。

  2017年7月3日,一场隆重的宪法宣誓活动在最高人民法院举行,宣誓活动的主角,是最高人民法院刚刚入额的首批367名法官。

  367名法官,将承载着公平和正义的期盼,踏上法治中国建设的新征程。

  这场宣誓活动,意味着最高人民法院法官入额工作的顺利完成,为全国法院法官员额制改革添上最浓墨重彩的一笔,也标志着中国最高审判机关的司法责任制等综合改革开始“扬帆远航”。

  “一块最难啃的硬骨头”

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国、全面深化司法体制改革作出重大部署。党的十八届三中、四中全会之后,以司法责任制为核心的四项基础性改革试点正式拉开帷幕。在党中央及中央政法委的坚强领导下,最高人民法院切实履行人民法院司法改革的主体责任,狠抓改革任务的统筹规划、精准落地和成果巩固,全国地方法院司法责任制、法院人员分类管理、法院人员职业保障制度、省以下法院人财物统一管理等四项综合改革试点有序平稳推进。

  习近平总书记指出:“建立符合职业特点的司法人员管理制度,在深化司法体制改革中居于基础性地位,是必须牵住的牛鼻子。”建立和完善司法人员分类管理制度,被认为是司法体制改革的一大“重头戏”。人员分类管理改革就是将法院工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,各类别人员各司其职、各负其责、各得其所,其中核心的内容是法官员额制改革,因其是对法院工作人员利益格局的重新“洗牌”,涉及每一位干警的切身利益,是一场动自己“奶酪”的硬仗,被视为是本轮司法体制改革中“一块最难啃的硬骨头”。

  中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出:“员额制是实现法官专业化、职业化的重要基础制度,是实行司法责任制的前提,目的是把最优秀的司法人才吸引到办案一线,以提高办案质量、效率和公信力,这就必须保证入额法官政治素养、专业素质、办案能力、职业操守过硬。”

  随着司法改革的深入推进,从全国法院范围来看,这块“最难啃的硬骨头”已经被总体“啃下”。据了解,全国地方各级法院已全面完成员额法官选任工作,共产生入额法官近12万名,约占中央政法专项编制总数的32.8%。员额法官选任工作总体平稳有序,司法人员各归其位、各尽其责的工作格局基本形成,审判质量和效率进一步提升。

  最高人民法院在人民法院司法体制改革全局中具有独特地位和重要影响。在司法改革已全面铺开的形势下,最高人民法院及时启动司法责任制等综合改革试点工作,对于坚定全国法院继续深化司法改革的决心和信心,确保中央部署的各项司法改革任务落实到位具有极强的示范意义和推动作用。按照党中央的部署,2014年以来,最高人民法院已经在6个巡回法庭先行先试了主审法官办案责任制,在审判权运行机制、主审法官选任、审判团队组建、队伍管理等方面进行了积极探索,为全院机关整体推进司法体制改革作了有益探索。

  作为我国的最高审判机关,最高人民法院既担任着公正审理各类案件、维护公平正义的崇高使命,也担负着监督指导地方各级法院依法行使审判权力、确保宪法法律正确实施的神圣职责。近年来,最高人民法院收案数量大幅增长,案件所涉法律关系日趋复杂,新情况新问题层出不穷,矛盾纠纷化解难度不断加大,审判监督和指导的任务日益加重。如何通过深化司法改革进一步完善审判运行机制,激发广大干警的内生动力,全面提升审判执行工作质效,成为摆在最高人民法院党组面前一个重大而紧迫的课题。

  2017年5月,经中央批准,最高人民法院启动包括法官员额制改革在内的综合改革试点工作。

  最高人民法院法官遴选委员会委员、全国政协委员、全国律协会长王俊峰表示,法官员额制改革是司法改革的重要内容,最高人民法院开展首批入额法官工作,是中国司法史上的一件大事,将对司法改革和法治建设产生积极的影响。

  “从严从实选贤能”

  法官员额制改革作为综合改革试点的重要组成部分和基础性、前提性工作,时间紧、任务重、要求高。最高人民法院决定采取总体设计、动员部署、组织初选、审议确定“四步走”计划,积极稳妥推进法官员额制改革工作。

  为了积极稳妥推进首批法官入额工作,2016年下半年开始,《最高人民法院首批法官入额工作方案》就一直在紧锣密鼓地研究制订中。最高人民法院党组要求,这个工作方案必须吃透中央关于司法改革精神,对于已有明确规定的改革政策,要坚决执行、严格遵守;必须充分掌握最高人民法院的职责定位和人员现状,摸清底数,有的放矢;对于地方法院改革中成功的经验做法,要坚持积极借鉴,不动摇目标、不模糊界限,巩固和强化已经取得的改革成效。在全面调研、系统研究、发扬民主、反复论证的基础上,这份方案对此次法官员额制改革的目标、原则和主要内容进行了详细的设计和规定。

  2017年3月,中央政法委印发了《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》,进一步规范了法官遴选标准和程序。根据这份通知的精神,最高人民法院突出“从严掌握、宁缺毋滥”的选人导向,全面考虑工作推进过程中的政策把握和实际情况,兼顾不同群体的合理诉求,再次对方案进一步细化完善,随后又在全院各层次干警中充分听取意见。

  5月22日,最高人民法院党组会议审议通过《方案》,并报请中央政法委同意后,正式印发。其后,最高人民法院政治部分别召开全院各部门负责人和各层次人员征求意见会,就方案实施听取各方面意见建议。会上,大家围绕方案各抒己见,广泛凝聚了共识。会后,政治部逐条梳理、认真研究,在组织实施细节上充分吸收运用,更好地回应各方面的关切。

  在开展法官员额制改革过程中,最高人民法院始终把入额标准贯穿于遴选过程的始终,坚持差额择优、量能选人,确保真正把优秀业务骨干遴选到一线办案岗位上来。

  ——科学测算员额比例,统筹设置员额岗位。《方案》规定,按照中央关于法官员额控制在中央政法专项编制的39%以内的要求,最高人民法院首批法官员额比例控制在30%以内,数量不超过400名。这是在梳理全院现有人员情况、各审判部门工作量的基础上,结合日常分析研判,以案定额,科学测算出来的。同时,考虑到最高人民法院近年来招录年轻人较多的实际,预留约9%的员额比例,让未入额法官、符合法官职务任职资格的同志看到下一步入额的希望,稳定审判队伍的后续力量,也为今后从下级法院遴选法官以及从法学专家、律师中公开选拔法官预留出空间。

  ——突出办案能力,强调工作实绩。《方案》具体规定5项入额资格条件和不得入额的8种情形,特别是资格年限方面,既要与最高人民法院员额法官承担的司法责任相匹配,对审判经历和司法经验提出了严格要求,又要选拔优秀的年轻业务骨干进入员额。《方案》要求,入额人选须具有审判员以上职务,或者任助理审判员且具有八年以上法律工作经历。另外,明确原办案骨干调入非办案部门五年以上的,需回到办案岗位参与办案满一年方可入额。

  ——坚持从严把关,确保遴选不走过场。对廉政审查不过关、报告个人有关事项不实的,坚决实行“一票否决”。对近三年工作绩效偏低的不予入额。在民主测评、笔试、专业评审及业绩考核等量化评分环节设置了硬杠杠,确保入额遴选的各个程序均起到把关作用。

  ——向巡回法庭倾斜,向业务骨干倾斜。考虑到巡回法庭的主审法官均已参照入额法官的相关标准和程序开展过选拔工作,属于从法官中选拔出来的法官,所以,对于现任或者曾担任巡回法庭主审法官的,按程序资格审查后直接提交遴选委员会审议。其他申请入额的审判员,绝大部分是审判一线的业务骨干,办案能力较强,不再进行笔试,采取考核方式择优入额。高素质的年轻业务骨干通过择优遴选进入员额,367名员额法官中,助理审判员98人,占26.7%。

  最高人民法院法官遴选委员会委员、全国人大代表、中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠表示,法官是引导社会规范、推动社会进步的重要力量,最高人民法院开展首批法官入额工作,标志着法官队伍正规化、专业化、职业化建设又迈出了坚实的一步,此次遴选从政治、业务、社会评价以及办案质量等方面严格把关,将为提升审判质量水平、落实依法治国原则发挥重要促进作用。

  “开弓没有回头箭”

  “开弓没有回头箭,改革路上勇者胜!”

  2017年5月27日,最高人民法院召开司法责任制等综合改革试点工作动员会,周强院长激昂而凝重的讲话,深深地鼓舞着与会的每一位同志。

  周强院长强调,要充分认识开展综合改革试点工作的重大意义,切实增强责任感、使命感,按照中央关于深化司法体制改革的总体部署,重点落实司法责任制、推进人员分类管理、完善职业保障等综合性改革,统筹配套推进其他各项改革,为全国法院作出表率、树立榜样。

  这次动员部署大会,标志着最高人民法院综合改革试点工作的帷幕正式拉开,也意味着最高人民法院机关的司法责任制等综合改革试点工作进入实质性操作阶段。

  一石激起千层浪,最高人民法院要进行首批法官入额工作的消息,在全院干警中引起了强烈反响。大家纷纷表示,司法体制改革是大势所趋、人心所向;最高人民法院实行法官员额制,为大家提供了一次难得的人生际遇,如果能成为最高人民法院的入额法官,更是一种无上的光荣,一定要拥护和支持改革,自觉接受组织挑选。

  动员大会后,在全院范围内开展逐级动员、逐人谈话,同时认真做好改革政策解读,进一步统一思想、凝聚共识,形成改革整体合力。在此基础上,全院符合资格的同志踊跃报名,经资格审查,确定410名同志参加遴选,并对这些同志的报名材料和业绩材料在最高人民法院机关内网进行了公示。

  最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新表示,此次法官遴选工作始终坚持注重实绩、群众公认原则,把专业评审、考核考试、民主测评等程序有机结合起来,突出实绩导向,全面、辩证地评价入额人选的审判业绩和专业能力,并严格按照《方案》规定的员额比例、入额标准和遴选程序,差额遴选,好中选优、能中选强。

  此次遴选区分不同类别人员,采取不同入额方式,即:对审判委员会委员、现任或曾任巡回法庭主审法官按要求审查后,提请遴选委员会审议入额。对审判员采取考核方式,择优入额;对助理审判员采取业绩考核为主、考试为辅的方式择优入额。

  6月6日至19日,由最高人民法院各审判部门主要负责人和外请专家组成的评审小组,分刑事、民事、行政赔偿三个专业方向,对法官入额人选的工作业绩、专业能力进行了全面评价和考核,明确提出是否同意入额的评审意见。

  根据要求,参与入额的助理审判员还需要参加专业笔试。6月10日,笔试在最高人民法院中法庭举行,考试分刑事、民事、行政赔偿三个主要专业方向。试题外请专业机构命制,由案例分析、法律文书写作构成,内容贴近办案工作实际,重点考察人选分析案件事实、归纳争议焦点、正确适用法律、制作裁判文书等实际办案能力。

  为了体现入额人选能否得到群众公认,入额工作还进行民主测评,重点评价人选的政治素质、专业能力、工作绩效、司法作风和廉洁自律等方面的表现,量化评分后计入综合成绩。

  为全面深入了解人选情况,最高人民法院组成16个考察组开展考察,听取了部门领导、审判长(处长)、合议庭成员、党支部委员等人员的意见,对考察人选对象是否具有与司法责任制改革相适应的审判工作能力、作风和司法廉洁职业操守,是否具有良好的法律素养,能否独立承办重大复杂案件进行全面考察。

  法官员额制改革涉及每一位法官的切身利益。最高人民法院作为国家最高审判机关,推进法官员额制改革的过程、结果和成效,受到来自院内院外、社会各界乃至国际社会的广泛关注。此次法官遴选由驻院纪检组、机关纪委、监察局派员全程参与,各个节点面向全院公开,在纪检监察部门和全院干警的监督下,做到了公开透明、公平公正。

  “严把遴选入口关”

  6月21日,最高人民法院法官遴选委员会正式成立,周强院长为全体委员颁发了聘书,周强院长指出:“遴选委员会既是最高人民法院连接社会各界的重要桥梁和纽带,也担负着优中选优、把好法官‘入口关’的重要职责,承载着人民群众对公平正义的期盼,希望各位委员把好关、选好人,从专业角度真正把业务水平高、司法经验丰富、审判业绩突出的高素质人才选拔进入法官队伍。”

  “我们将忠实履行各项职责,不负重托、不辱使命,为确保最高人民法院法官遴选工作顺利开展,为深化司法体制改革、建设社会主义法治国家贡献自己的一份力量。”

  在成立会议上,经提名并审议表决,中国法学会党组书记、常务副会长陈冀平当选为最高人民法院法官遴选委员会主任委员。他在代表全体委员发言时表示,法官遴选委员会将恪守职责要求,坚持严格选拔、客观公正的标准,将充分发挥自己的职业优势和专业特长,以专业的思维和专业的眼光,切实发挥好专业把关作用。

  最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏,中央政法委副秘书长景汉朝分别当选为最高人民法院法官遴选委员会副主任委员。

  据了解,根据中央关于司法体制改革的统一部署,并借鉴地方法院法官遴选的成功经验,最高人民法院以更高标准、更严要求精心组建法官遴选委员会,在更广范围、更高层次上吸收社会各界参与法官遴选工作,实现法官专业评审工作制度化、规范化,这是最高审判机关法官专业评审工作一次新的探索尝试。

  遴选委员会由15人组成,其中专门委员8名、专家委员7名,专门委员由中央组织部、中央政法委、全国人大内司委、最高人民法院、最高人民检察院、人力资源社会保障部推荐的代表组成,专家委员由具有法学专业背景、法律工作经验丰富的全国人大代表、全国政协委员、法学专家、律师代表,以及最高人民法院审判业务专家代表、最高人民检察院检察业务专家代表组成。

  6月22日,北京迎来了夏至后的首场大雨,空气中带着些许凉意,而在最高人民法院党组会议室,则气氛热烈、紧张忙碌,最高人民法院法官遴选委员会正在召开第一次全体会议,对提请遴选委员会审议的387名入额人选进行审议。

  在此次会议上,沈德咏指出:“开展法官员额制改革,就是要把政治素质过硬、业务水平高、司法经验丰富、审判业绩突出、具备独立办理疑难复杂案件能力的法官选拔出来,夯实司法责任制改革的基础。因此,要严格执行中央政法委的改革要求,从严控制员额比例,从严设置员额岗位,从严限定入额标准和条件,从严规范入额方式,不搞论资排辈,不搞平衡照顾。”

  各位委员查阅了人选的综合成绩、绩效情况、法律文书、基本信息等材料,并按照“审判委员会委员”“巡回法庭主审法官”“刑事岗位人选”“民事岗位人选”“行政赔偿岗位人选”等类别,分五个轮次对最高人民法院387名拟入额人选进行了严格审议。

  审议不设具体差额比例要求,由各位委员综合考虑初步人选的政治素养、业务水平、司法经验、审判业绩等方面,全面客观公正作出审议。对不清楚、有疑问的情况,委员可以即时提问,遴选工作办公室工作人员及时如实报告具体情况。

  在陈冀平的主持下,各位委员各抒己见,认真比选,反复权衡,意见虽有不同,但气氛始终友好热烈。全体委员秉持专业精神,发挥职业优势、学识优势和经验优势,负责任地行使了专业把关的职责。最终,在387名审议人选中,差额确定370名为入额建议人选。经最高人民法院党组会议研究确定,将其中367名人选作为最高人民法院首批入额法官拟任人选,占全院编制总数的27.8%,入额比例控制在了预定的范围内,数量少于计划使用的400个员额。

  最高人民法院法官遴选委员会委员、全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅表示,最高人民法院完成首批法官入额工作,这是中国司法史上具有深远意义的一件大事。法律的生命在于实施,法官要把抽象的法律变成活的法律,法官的劳动很复杂,是法律技能与职业操守的综合,最高人民法院遴选委员会吸收了地方法院遴选法官的经验,并充分考虑最高人民法院的职能定位、人员现状、案件数量和工作特点,规则更精细、标准更严格、程序更完善,将对完善我国法官遴选制度起到引领和促进作用。

  最高人民法院法官遴选委员会委员、中国政法大学校长黄进表示,作为最高人民法院法官遴选委员会的委员,使命光荣,责任重大。法官是法治工作专门队伍的重要组成部分,最高人民法院法官的遴选事关审判工作大局,事关法治中国建设,遴选委员会委员们都本着认真负责的态度,严格按照公正和规范程序遴选法官,把符合条件、符合标准的法官遴选出来。

  作为检察官的代表,最高人民法院法官遴选委员会委员、最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室副主任高景峰表示,非常荣幸参与了最高人民法院法官遴选工作,最高人民法院法官入额工作准备充分、程序周密、把关严格。通过这一程序,能够遴选出一批政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的高素质法官,将对法官队伍正规化、专业化、职业化建设产生重大而深远的影响,也对最高人民检察院开展检察官遴选工作具有积极的借鉴意义。

  “喜看稻菽千重浪”

  经过一个多月的艰苦努力,最高人民法院首批法官员额制改革顺利完成,优秀法官脱颖而出,法官结构大幅优化,人力资源向审判一线聚集,司法责任制综合改革试点初战告捷,成果丰硕喜人。

  这是一支正规化队伍:除审判委员会委员、巡回法庭主审法官外,刑事岗位151人,民事岗位99人,行政赔偿岗位19人。

  这是一支专业化队伍:博士研究生119人,硕士研究生205人,大学学历43人。

  这是一支职业化队伍:平均年龄47岁,平均法律工作经历22年,年富力强、经验丰富的审判员成为员额法官的主流。

  同时,员额配置不搞“大锅饭”,办公厅、政工党务、纪检监察、司法技术等综合部门不设员额岗位。10名综合部门入额法官将交流到审判部门工作。

  实行员额法官轮岗交流,全院每个审判部门拟调整2至4名同志开展跨部门交流,全面培养干部。

  展望未来,徐家新介绍说,首批法官入额完成后,最高人民法院机关将全面落实司法责任制,按照“让审理者裁判、由裁判者负责”要求,实行合议庭办案责任制。在赋予法官更大审判权力的同时,进一步规范和加强审判管理和监督,建立院庭长审判和监督权力清单,完善信息化审判管理机制,健全司法过错责任追究机制,坚持有序放权和有效监督相统一,切实做到放权不放任、监督不缺位。探索组建以入额法官为核心,法官助理、书记员分工协作、紧密配合的专业化审判团队模式,健全审判权运行机制,全面提升审判工作质量和效率。强调院庭领导带头办案,对院庭长办案数量按“阶梯比例”方式提出明确数量要求,并带头办理重大疑难复杂案件,院庭长办案情况全程留痕,接受干警监督,纳入绩效考核。逐步建立符合法官职业特点的考核、奖惩和退出机制。法官入额,不是头衔和待遇,不能“一入了之”,不等于终身入额。入额法官考核不过关、作风不过硬的要退出员额,形成“能进能出”“能者上,不胜任者让”的正确导向。落实和完善司法职业保障制度,实行法官单独职务序列管理,落实相关人员薪酬待遇,加强司法人员履职保障制度建设,为法官依法独立履行审判职责撑腰打气。

  最高审判机关司法责任制综合改革的大幕已经拉开,首批员额法官选任工作的成功,预示着更多更精彩的司改“好戏”将竞相“亮相”。我们相信,在最高人民法院的示范引领下,通过本轮司法改革,人民法院队伍正规化、职业化、专业化建设将进一步强化,司法公信力将进一步提升,人民群众的获得感将进一步增强,建立公正高效权威的中国特色社会主义司法制度、实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标将有更加可靠的保证。






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