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打开环境公益诉讼的“司法密钥” ——广东法院环境公益诉讼的创新实践调查

来源:人民法院报 作者: 日期:2017年06月08日

       南岭自然保护区是广东省面积最大的自然保护区,广东南岭森林景区管理有限公司(以下简称景区公司)在该保护区核心区内修路,造成老蓬段至石坑崆路段山体受损,生态遭到破坏,该事件被曝光后,引起社会各界关注。2016年3月4日,北京自然之友环境研究所(以下简称自然之友)将景区公司起诉至广东省清远市中级人民法院。由此,诞生了新环保法实施后,广东首件调解结案的由环保组织提起的环境公益诉讼案(简称“南岭案”)。

    在环境公益诉讼制度的具体设置和环境公益诉讼的司法实务中推行和贯彻生态主义,以环境司法弥补环境执法的短缺在我国起步较晚,但作为保护环境的一把利器,由于其诉讼目的的特殊性、公益性,以及诉讼主体发起诉讼的多样性等特点,环境公益诉讼在社会各界引发强烈关注。“6·5世界环境保护日”前夕,记者就广东在环境公益诉讼中的一些做法和探索进行了调查。

    对垒:修复标准及赔偿费用成公益诉讼双方争议焦点

    生态修复在环境公益诉讼中已经得到了各方的共识,但在司法实务中受法律规定等影响,仍存在诸多争议。

    以“南岭案”为例,原告自然之友请求判令被告:立即停止修路行为,若六个月内未将毁坏的生态环境恢复至原状,则支付生态环境修复费用500万元、生态环境服务功能损失费用500万元(以评估或专家意见为准),并在省级以上媒体公开赔礼道歉。

    清远中院依法受理该案后,在公告案件受理情况期间,依法同意广东省环保基金会作为公益诉讼人参加诉讼的申请,同时同意追加广东省乳阳林业局为本案被告。

    被告被起诉后,乳阳林业局立刻委托广东省林业调查规划院深化以前的修复方案,作出《南岭国家森林公园林区公路(老蓬段)边坡复绿与生态修复(期)工程方案》(以下简称《方案》)。

    自然之友法律与政策倡导总监葛枫表示:“这次起诉,我们初衷是想推动问题解决,完成生态恢复的最终目的。也希望能借由该案震慑其他损害生态环境的组织和个人。”

    案件审理期间,双方当事人对生态修复的修复方案、恢复程度以及赔偿金额展开了激烈争论。

    经协调,双方达成以修复为主原则的一致意见,同意以《方案》作为设计生态修复工程的依据。在经过长达9个月的“拉锯战”后,于2016年12月29日达成调解协议:被告景区公司停止修路行为,支付500万元的生态修复资金,按照《方案》的标准实施生态环境修复工作,修复期间每年的12月份向法院和公益诉讼人通报生态修复进展情况,修复工程于2019年4月30日前完成,如经专家评估尚未达到《方案》要求,需承担后续修复费用。该调解协议经过为期30天的公示无异议后,于今年2月20日正式审理终结。

    记者在另一起被称为“粤东首例由检察机关提起的环境公益诉讼案”中也注意到了同样的问题。2016年8月19日,汕头市人民检察院以公益诉讼人身份向潮州市中级人民法院提起诉讼称,郭某等人在汕头市潮阳区贵屿镇,合伙开办酸洗工场,以酸洗、烧熔方式拆解废旧集成电路板,将废水和废渣直接排放,造成环境严重污染。经评估,致环境污染损失高达540多万元,其中污染修复费用510多万元、水资源损失14万余元、环境监测费用8万余元、调查评估费用10万元。

    此案中,环境污染修复标准和赔偿费用是该案在庭上“唇枪舌剑”争议的重点。

    挑战:环境诉讼判决与执行存在三大难题

    “南岭案”的成功调解,媒体与专家纷纷给予了高度的肯定。但也有专家提出质疑:怎样确保生态修复的执行达到圆满的修复效果?

    中山大学法学院教授李挚萍认为:“生态修复是一个长期性、复杂性的过程,法院由于人手少、缺乏专业性等原因,难以直接单独去执行案件。”

    广东省高级人民法院环境资源审判庭负责人王恒表示:“环境公益诉讼案件是新型案件,如何具体执行生态修复,目前没有明确的操作规范。最高人民法院提出了原则性要求,人民法院要确保裁判内容具有可执行性,便于监督,但具体做法各地都在探索。”

    环境审判坚持修复为主原则,裁判只是实现生态修复的第一步,如何保证生态环境修复工作顺利展开,实现恢复生态环境或者最大限度地恢复生态功能的诉讼目的?主要存在三大难题:

    一是如果生效法律文书确定的生态修复费用不足以支付修复工程竣工所需的资金怎么办?“最终结果可能是生态修复工程成为烂尾工程。”“南岭案”审判长谢伟诚道出了他的担心。生态修复工程可能由于各种原因面临重复施工,广东乳阳林业局局长陈振明回忆到:“受损路段一直有在修复,但2013年雨水充沛,导致刚种好的植被全被冲走了,不得不重新种植。遇到这种情况自然增加了修复成本。”

    王恒说:“人民法院在诉讼的过程中,可以通过鉴定机构、专家评估的费用作为参考,来减少不确定性,保证其修复方案可操作的科学性。”生态修复的治理修复具有长期性和不确定性,直接影响生态修复的成本,王恒认为,本案的创新在于,法院在调解过程中,采纳了双方认可的金额作为修复的保底费用,并且同时提出了当这个资金不足以完成修复工程,被告要继续支付,确保生态修复能达到预期效果,防止烂尾工程的出现。

    二是司法裁判文书生效后,对于生态修复的实施、监督和修复完成后的效果验收、评判如何操作?环境修复是一个庞大、专业、复杂的项目,修复过程中必然会牵涉到一系列专业性问题,最终是否恢复原貌也需要专业的评价。王恒说:“实践中,有些生态修复是由专业的环境修复机构代为履行,缺乏专门的监督机构。若最终完成生态修复所需金额不菲,破坏者无法承担,从中又会产生很多问题。”谢伟诚说:“单凭执行法院的审判执行力量显然不能应对。”

    三是由于公益诉讼执行的特殊性,生态修复费用支付给谁、由谁支配、修复工程由谁实施、由谁监管?这方面尚存在法律空白。“如果款项由公益诉讼人支配,缺乏法律依据;由被告支配管理,又容易被公众质疑。”谢伟诚法官如是说。

    解决上述三大问题不仅是解决“南岭案”的关键,也是解决公益诉讼司法实践难题的“司法密钥”。

    对策:建立执行代管人制度长效解决生态修复问题

    为了更好地解决执行问题,记者注意到“南岭案”中,清远中院提出了一个全新的解决思路:委托有组织管理生态环境修复实施能力的第三方参与其中,代理人民法院行使某些执行事务性职责,补足法院在生态修复工作中的技术短板。同时,提出尝试建立一套环境民事公益诉讼执行代管人模式。

    “我们指定了乳阳林业局作为执行代管人,其理由有二:一是乳阳林业局具有行政管理职能,由其支配生态修复费用、组织实施环境生态修复工作具有法律依据和专业技术水平;二是乳阳林业局是签约合作开发南岭森林公园的合同相对人,在本案中存在民事责任和行政职责的竞合问题。在调解协议中承担负责监督生态环境修复工程的具体实施的法律义务。”谢伟诚对记者这样介绍。

    2017年4月5日,清远中院作出民事裁定书,裁定:指定广东省乳阳林业局为本案环境民事公益诉讼的执行代管人,并要求在法院授权下,对外签订与生态修复工程有关的设计、施工、监理合同;监督施工全过程;审核工程进度;监督款项的用途;参与验收、出具结算报告;定期向法院和诉讼当事人报告工程相关情况等。

    关于修复工程的资金法院怎么监督使用,谢伟诚说:“由法院设立专项账户,专款专用。由法院审核批准,按申请事项所需金额拨至专项账户中。”

    自然之友总监葛枫对法院处理结果表示满意:“执行代管人制度也方便了我们参与、监督到执行过程中来。”

    中国环境资源法学研究会常务理事王权典认为:“本案执行代管人制度就足以体现了恢复性司法维护环境权益的积极理念,有助于纠正‘赔钱了事’的简单裁判倾向。”

    “引入第三方监督机构是广东法院在生态修复执行上的一个探索。”王恒说。监督机构具备生态修复的技术力量和管理能力,可以弥补人民法院的技术短板。

    探索:广东环境公益诉讼的创新实践

    广东水域发达,水资源丰富,珠江流域、粤东及粤西沿海诸河,生态区域性特点明显,广东高院于2016年2月16日下发《关于部分环境类民事案件实行集中管辖的通知》,指定广州、清远、茂名、潮州四个中院,集中管辖环境公益诉讼和跨区域民事案件。

    “虽然广东环境公益诉讼起步比较晚,但发展迅速,案件数量逐年稳步增长,相关的审判配套制度也在不断完善和创新。”王恒告诉记者,去年,广东高院环境资源审判庭挂牌成立,统筹全省环境资源审判工作,2016年1月至2017年4月,全省法院共受理环境资源类案件32957件。

    目前,对环境公益诉讼案件进行集中管辖的广州、清远、茂名、潮州及基层法院先后成立环境资源审判庭,珠海中院等20多家法院也设置了环境资源审判专门合议庭、巡回法庭,三级法院环境资源联动保护初具格局,2016年受理的6起公益诉讼案件中,有3起涉及水污染。

    李挚萍认为:“按照生态区划集中管辖,有助于解决跨区域的环境问题,尽可能避免地方干预,同时也可以避免环保案件数量不足可能造成的司法资源浪费。”

    王恒提到:“目前我省仍没有设立环境诉讼专项资金账户,是掣肘我省环境诉讼发展的重要障碍之一,急需破解。”由于没有专门的账户,环境审判类案件判决或调解确定的赔偿款项、修复费用缺乏统一的“入口”。

    记者了解到,关于环境审判专项资金,各地作法不一:既有检察院指定账户,也有法院指定账户,甚至还有未指定具体账户的。“环境诉讼专项资金账户作为环境公益诉讼的重要配套措施,目前正在筹备当中。”王恒说。就此问题,广东高院最近和省检察院共同拟了一份报告,计划在上半年内开设环境诉讼专项资金账户,由省环保厅管理,设立一个省级资金管理平台,对省内所有环境诉讼案件的资金进行存放保管以及统筹调配。环境诉讼专项资金账户统一“入口”,由环境部门管理,主要用于生态环境修复,支持环境公益诉讼中公益诉讼人的律师费、专家咨询、鉴定等必要费用垫支,以及公益诉讼败诉公益诉讼人调查取证、专家咨询、鉴定等必要费用。

    “环境公益诉讼属特殊侵权,其因果关系判定、环境损害评估、生态修复方案确定以及判决的可执行性方面均有其特殊性,目前我们很多法官的专业知识比较薄弱,审理好这类案件,不仅涉及法学方面的知识,还涉及环境学、生物学等方面的知识,必须抓紧审判队伍的专业化培训。”王恒说。

    记者了解到,广东法院依法支持公益诉讼保护环境的创新还在继续。为解决环境资源审判的专业性问题,广东高院近期组建了涵盖大气、水、土壤、植被保护等领域的环境资源审判专家库,6月5日,首批聘请环境资源审判咨询专家35人,广东高院院长龚稼立亲自为专家颁证。与相关部门关于环境资源保护的联动协调制度,也在同步紧锣密鼓的进行中。




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