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规范办理流程 严格采取措施 ——吉林高院关于民事诉讼中采取限制出境措施情况的调研报告

来源:人民法院报 作者: 日期:2017年06月21日

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图一:近五年限制出境量及涉案件量趋势

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图二:各类手续数量分布情况

  核心提示:我国民事诉讼法与出境入境管理法相结合,使得办理限制出境手续依据的法律框架得以初步建立。吉林省高级人民法院成立课题组,对2012年至2016年五年来通过边境控制方式办理限制出境手续的情况、限制出境措施的采取对案件审理产生的效果、办理过程中发现的问题进行调研,并在对问题进行分析的基础上提出相关建议。

  一、民事诉讼中适用限制出境措施呈现出的特点

  1.限制出境手续的办理数量和涉案数量迅速增长。2012年至2016年五年,吉林全省法院共办理各类尚未审结民商事案件中的限制出境手续422件,限制出境250人,涉及民商事诉讼案件205件。(具体数据如图一所示)

  2.采取限制出境措施的案件呈现明显的地域集中性。五年来所办理的限制出境手续共计422件,其中延边地区办理346件,占比81.99%。可见,延边地区所办理案件占全省办理案件的绝大多数。

  3.采取限制出境措施的案件案由较为集中。所涉205件案件案由主要集中在民间借贷纠纷、买卖合同纠纷、婚姻继承类纠纷、人身损害赔偿、财产损害赔偿几类,其中前三类案由案件数量占比79.51%。

  4.采取限制出境措施的案件多为基层法院审理的一审案件。422件审批手续中,基层人民法院办理338件,占比80.09%。案涉205件案件中,一审案件为203件。

  二、限制出境措施的采用对民事案件审理产生的效果

  课题组对所涉205件案件及250名被限制人的相关情况进行梳理,发现限制出境给一审案件的审理带来了较大的影响。

  1.当事人本人出庭率较高。涉控案件中成功限制被控制人出境案件数为190件,本人出庭140件,本人出庭率达68.29%。

  2.案件调撤率较高。截至2017年1月,涉控案件审结197件,其中调解结案73件,撤诉54件,调撤率为64.47 %。

  3.当事人自动履行率较高。案件审理中自动履行的案件数为55件,据不完全统计,已审结的案件中自动履行案件数为31件,总占比43.65%。

  4.案件审理周期缩短。在与办理限制出境手续法官的交流中了解到,因为对有出国需求的当事人的人身自由进行了限制,在提高案件调撤率的同时,对于大部分案件可以做到缩短案件的审理周期。

  三、民事诉讼中采取限制出境措施存在的问题

  1.民事诉讼中采取限制出境措施的法律依据不够具体、完善,可操作性不强。限制出境措施虽由来已久,出入境管理法及其实施细则肯定了人民法院审理民事诉讼案件中对相关当事人限制出境的权力,民事诉讼法第一百条第一款明确增加了行为保全,该法第二百五十五条将限制出境纳入到执行程序强制措施之列,但民事诉讼中采取限制出境措施启动程序、审查标准、内部审批程序、裁判文书种类、限制出境的期限、继续限制出境的办理、提前解除限制出境的条件、办理限制出境应否收费及收费标准等等具体事项均无相关规定,致使人民法院虽然手握民事诉讼中限制出境的权力,但是在具体办理工作中多存在所依据的法律规定太过原则可操作性不强的情况。

  2.对民事诉讼中限制出境措施性质的理解不一。其性质是行为保全还是保障诉讼进行的强制措施?民事诉讼法第一百条第一款明确增加了行为保全这一保全措施。而人民法院可以作出的行为保全包含哪些行为,限制出境是否是行为保全的一种?上述问题一直没有明确的界定,使得对这一制度的理解和适用无法准确把握,实践中发现一些无法回避的问题。

  3.各个法院对是否启动限制出境措施的把握标准不一,存在滥用限制出境措施的情况。在本次调研活动涉及的205件民事案件中,依当事人申请采取措施的202件,依职权采取措施3件。在采取强制措施的案件中,原告提供担保150件,其中按诉讼标的额提供财产担保的115件,由承办法院根据案情酌情确定担保数额的24件,承办法院固定担保数额的8件,由法院责令申请人出具保证书的方式提供担保的3件。由以上数据可见,在限制出境启动过程中,是否依当事人申请启动,申请人应否提供担保,担保数额如何确定各院把握标准不一,在实践中存在非必须采取限制出境的案件办理限制出境,给被限制人造成额外经济损失的情形。

  四、规范限制出境措施的建议

  1.严把审查关,谨慎采取限制出境措施。一是严格把握限制出境程序的启动。在执行程序中的限制出境措施,特殊情况下法院可依职权启动,因执行程序与民事诉讼程序不同,执行程序中当事人的权利义务关系明晰,被执行人未履行义务的事实清楚,人民法院对被执行人采取限制出境的依据确实充分,而民事诉讼中当事人的权利义务关系尚处于悬而未决状态。且从一般性理解上来看,限制出境为公权力对公民的出入境自由这一人身自由权所进行的限制,故法院审理民事案件应当谨慎采取依职权启动该措施。

  二是形式上的审查。限定申请人范围,申请人只能是原告、有独立请求权第三人及他们的法定代理人或委托的有特别授权的代理人。核实被申请人身份。被申请人可以是本案被告、有可能承担责任的无独立请求权第三人。被申请人是自然人的,承办法院应当到出入境管理部门查明被申请人持有的证件数量、种类和标识号,杜绝错误限制案外人的可能。被告是公司的可申请限制该公司的法定代表人或主要负责人出境,对于公司的股东、董事、高管等人员不宜采取限制出境措施。

  三是实质性审查。一般情况下,经调查被告存在可供执行的财产且委托代理人代为参加诉讼的,原告应当首先申请财产保全。在查证被告没有财产或者财产数额与诉讼标的相差太大的情况下才可以申请对被告限制出境。对因案件审理需要必须到庭,即使存在可供执行财产且委托代理人,原告仍可向法院申请对其采取限制出境措施。

  四是对申请人提供担保情况进行审查。民事诉讼最终裁判结果存在不确定性,若对被告采取限制出境措施,可能损害其正当权益,这一点与民事诉讼中的财产保全存在的风险是一致的。因为限制出境是对被告人人身自由权上的限制,应当比财产保全提出更高的要求,因此应当责令申请人提供担保。对担保数额的确定,应当赋予承办法官在确定担保数额方面的自由裁量权,结合案情和原告的经济承受能力酌情确定担保数额。

  2.统一限制出境的文书种类及格式。在已办理的205件涉控民事案件中,进行限制出境所依据的法律文书为民事裁定的202件,依据的法律文书为决定的3件。适用民事裁定的理由为限制出境是行为保全,是保全的一种,与财产保全一样应当适用裁定。适用决定的认为,限制出境是保障案件审理、裁判文书顺利执行的强制措施,是一种带有强行性的保障性措施。从我国民事诉讼法第十章关于决定使用范围的规定看,决定的对象主要与处理诉讼障碍和消除诉讼阻却事项有关。从限制出境的现实操作方面来看,可申请限制出境的时间跨度非常大,从原告立案始至裁判文书作出之前,甚至于裁判文书作出之后,在执行阶段都可以申请限制出境,其紧迫性和即时性均与妨害民事诉讼的行为不同,故其本质不属于妨害民事诉讼行为,而是行为保全的一种,应依据民事诉讼法第一百五十四条的规定,适用民事裁定的形式。限制出境的民事裁定,当事人不能上诉,但可以向作出裁定的法院申请复议一次,复议期间不停止对裁定的执行。

  3.从严把握继续限制出境手续审批。我省的司法实践中,将限制出境和继续限制出境的期限确定为不超过三个月,而民事案件普通一审程序的审限为六个月,三个月的控制期限略显仓促,在实践中继续限制出境的情况十分普遍。如前所述,所办理的422件限制出境手续中,有100件续控审批手续,占比48.78%(如图二所示)。虽然继续限制出境存在很大程度上的必要性,但因为法律对继续限制出境的时间和次数没有规定,对继续限制出境审批手续应当谨慎作出。

  首先,继续限制出境的时间界限应把握在案件审理剩余的审限之内,若继续限制期限超出审限,应当首先依法办理延长审限审批手续,在延长的期限内办理续控手续。

  其次,办理续控时应注意被控制人尤其是外国公民的护照和签证信息,应当将续控时间控制在有效期内,若在有效期内案件不能及时审结,需要超出有效期继续限制出境的,应当与出入境管理部门提前沟通。

  4.出现提前解除限制出境事由的,应当及时办理提前解除手续。从实践情况来看,提前解除限制出境的事由有以下几种:

  一是原告、有独立请求权第三人申请撤诉,经人民法院审查后准许撤诉的,因案件终结,且裁判结果无可供执行的内容,此类情况下限制出境强制措施已无存在的必要,故经办法院应当在撤诉裁定作出时及时对限制出境予以解除。

  二是当事人自行和解、在法庭主持下达成调解并即时履行的,因案件已通过即时履行使当事人的权利义务消灭,经办法院应当及时解除,不必经过被限制人异议程序。

  三是民事判决的方式结案,被告主动履行义务的。法院以判决方式结案的,案件审结后被告主动履行义务,经人民法院查明属实的,应当及时解除限制出境措施。

  四是被限制人提供反担保的。在人民法院向被限制人送达限制出境民事裁定后,被限制人提出异议,并向人民法院提供反担保的,一般情况下反担保应当限于财产担保的形式。

  五是申请人自愿申请解除的。在民事诉讼中应当尊重当事人的意思自治权利,原告充分说明理由而申请解除的,原则上应当准许。但鉴于限制出境手续办理繁琐,一旦解除后重新启动会造成司法资源的浪费,为了防止原告滥用申请权,法院应当向原告释明提前解除的不利后果,并限制其在一定期限内不准再次申请。

  六是法院依职权解除的。对于被限制人应赶赴国外奔丧、看病、探病等紧急事务需要出境的,经查属实,若一概不准限制出境则有违人伦,这种情况下,法院可依职权予以解除。

  (课题组成员:吕洪民 虞大江 许家娟)


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