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加强诉讼引导 提高立案效率 ——新疆高院关于立案登记工作的调研报告

来源:人民法院报 作者: 日期:2017年11月16日

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图一:2017年上半年新疆各地区当场登记立案率

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图二:2017年上半年新疆各类案件当场登记立案率

  核心提示:立案审查制变为立案登记制,是改进人民法院工作机制、加强责任追究,保障当事人诉权的重要举措。而当场立案率则是立案登记制的重要考核指标,新疆维吾尔自治区高级人民法院日前对全区法院的当场登记立案情况进行了调研。

  一、新疆法院当场立案率基本情况

  根据最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称“立案规定”)第一条的规定,人民法院依法实行立案登记制的案件类型(法院主管的初始案件)主要有五种,分别为:一审民事起诉案件、一审行政起诉案件、一审刑事自诉案件、申请强制执行案件和申请国家赔偿案件。在新疆法院集中部署的审判信息管理系统中,对于立案登记的流程基本设置是这样的:立案庭立案登记人员接收材料→录入审判信息管理系统→系统自动生成案号→立案登记人员发送庭长审批→立案庭庭长审批立案→系统自动生成立案登记表→立案庭登记人员打印立案受理通知书送达当事人→立案庭登记人员扫描立案材料后移送审判庭。当然,新疆法院根据各自情况实施了系统自动分案,依据预设的分案规则自动将案件发送到承办法官的案件办理列表中。

  根据上述立案登记流程的规则,对于立案登记制的考核主要依据当场登记立案率,其指标分子是在一定期间内当场立案的案件总数,分母则是一定期间内所有立案数之和。具体公式为:当场立案案件数÷立案案件数×100%。而当场立案的判断标准则是收案日期和立案日期为同一天,2017年上半年新疆法院的当场登记立案率为86.56%,具体情况汇总如下:

  1.各地区的当场登记立案率差距较大。新疆法院共有15个州、地、市,当场登记立案率最高的为乌鲁木齐市,达到95.72%,而最低的为博州,仅为63.72%。目前,仅有5个地区的法院高于全区法院平均值,其余法院的案件均需要当事人再次来法院才能实现立案。(见图一)

  2.基层法院的当场登记立案率明显高于各分中院的比值。2017年上半年,各分中院的当场登记立案率为83.64%,其中最低的案件类型为一审行政起诉案件,仅为66.15%,说明分中院主管的初始案件难度大于基层法院,立案法官尚不能当天完成立案程序。而同期基层法院的当场登记立案率已经达到86.61%,对于审理全区法院近90%案件的基层法院来说,当场登记立案率需要立案庭工作人员做更多的工作。

  3.案件数量与当场登记立案率之间的关系成反比,即数量少的案件类型的当场登记立案率高,而数量多的案件类型的当场登记立案率低。五类法院主管的初始案件中申请强制执行案件的当场登记立案率最高,为95.68%,但2017年上半年全区法院新收执行案件64893件,占新收案件总数的24.84%。原因在于申请强制执行案件多数来源于法院的生效裁判文书,当事人资料准备都比较齐全,立案庭工作人员通过网上办案系统亦可以查询到审判案件的基本情况,立案工作效率自然会高一些。一审民事起诉案件涉及当事人的人身权利、财产权利最为紧密,需要提供的材料较多且案情均不相同,所以当场登记立案率落到79.49%,而同期一审民事案件的新收案件数为107598件,占新收案件总数的41.19%,接近50%。(见图二)

  4.平级法院之间的当场登记立案率比值的差距较大。如前所述,新疆法院各个地区的当场登记立案率差异较大,而且辖区平级法院之间亦存在同样的问题。从各分中院的当场登记立案率的比值来看,介于100%-49.38%之间。而新疆法院共有100个基层法院,当场登记立案率的比值差距也比较大,介于100%-44.7%之间。说明各级法院对于立案登记制改革要求的理解与贯彻执行存在差距。

  二、新疆法院当场登记立案工作存在的问题

  1.立案庭法官还没有形成网上随时立案的习惯。新疆法院集中部署的审判信息管理系统虽然早在2015年11月就上线运行了,但2016年最高人民法院更改了立案规则,原有的五大类型(刑事、民事、行政、国家赔偿、执行)变更成了十一个类型(管辖、刑事、民事、行政、国家赔偿与司法救助、区际司法协助、国际司法协助、司法制裁、非诉保全审查、执行、强制清算与破产),2017年又增加了安置教育案件,立案庭法官对于新类型案件的立案登记程序尚不能很好地把握,还要进行网上立案信息录入,增加了立案庭法官的工作难度。

  2.案件的疑难复杂程度制约了当场立案率的提高。从以上分析可以看出,基层法院的当场立案率明显高于中级法院,特别是一审民事起诉和申请强制执行案件的当场立案率,说明案件的疑难复杂程度也制约着当场立案率的高低。

  3.审判系统设置的审批环节影响当场立案率的提高。根据最高人民法院的规定,高级法院将审判系统的一审民事、一审行政、一审刑事自诉、普通执行、委托执行、提级执行、指定执行、执行回转、执行恢复、执行裁决、执行协调、执行异议、执行财产保全和国家赔偿案件的立案审查功能均禁用,但仍然设置了审批环节,审批权限赋予了立案庭的庭长。所以,有些案件由于庭长未完成立案审批而无法当天实施立案登记。

  4.当事人不能当场提交符合要求的材料。有些案件符合立案登记的要求,但是当事人提交的诉状和材料不符合要求,法院会告知当事人在限期内补正,待材料补充完毕后再立案。

  三、当场登记立案工作存在问题的主要原因

  1.思想认识层面。立案登记是法院审判工作的“起点”,如何提高工作效率、压缩案件审理期限?如何在“起点”就能化解一部分纠纷?从最高人民法院将立案大厅的功能定位提高到诉讼服务大厅的层面来看,各级法院立案庭的工作不能仅限于立案登记。最高人民法院发布的2016年度司法公开白皮书中,全国法院共登记立案1630.29万件,同比增长12.48%,当场登记立案率达95%。与之相比,新疆法院的当场登记立案率与全国法院平均水平还有差距,究其原因还是领导重视不够,没有把立案登记制与提高法院审判质效、多元化解矛盾纠纷、提升司法公信力结合起来,就立案谈立案的现象较为突出。

  2.信息技术层面。新疆法院推行网上全业务办理案件以来,特别是最高人民法院要求的电子卷宗随案生成和深度应用工作开展以来,各级法院诉讼服务大厅接收的仍然是当事人提供的纸质版材料,需要立案庭法官手动录入信息、扫描立案阶段的材料形成电子信息数据,工作量较以前增加了许多。

  3.法院内部管理层面。2016年,新疆法院的案件受理数达到52万件。收案最多的基层法院为乌鲁木齐市新市区人民法院,接近2万件,该院入额法官63名,人均办案317.46件,该院的诉讼服务大厅面积较小,为了安全起见已经使用排队发号机来方便当事人办理立案手续。但是,缺少各级法院专门针对立案登记工作制定相关操作规则、流程规范,均是如何服务、指导当事人立案的诉讼指南。

  4.服务当事人层面。立案审查制变为立案登记制以来,人民法院虽然对此进行了宣传报道,当事人也基本了解立案登记制的流程,但是长期形成的工作理念和行为习惯,特别是立案登记制下立案登记人员仍然要对诉讼材料进行形式要件的审查,当事人也不会深究拖延几天立案的行为,毕竟案件的实体审理才是当事人所追求的诉讼目的,而且目前已经不存在法院超过七天仍然不予立案的情形。所以,当事人对于“立案难”的投诉减少后,法院就很少关注当场登记率的问题。

  四、提升当场登记立案率的对策建议

  1.加强诉讼引导,明确立案标准。目前,当事人诉讼程序知识缺乏的现象较为普遍,各级法院应当加大诉讼引导力度,通过纸质版诉讼指南、12368诉讼服务热线、新疆法院网诉讼服务栏目宣传明确立案标准、当事人需要提供的资料、文书格式等,除了立案必备条件外,还要把不宜受理的具体情形列明。主要是指“立案规定”中不予立案登记的四种情形:一是违法起诉或者不符合法定起诉条件的;二是诉讼已经终结的;三是涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的;四是其他不属于人民法院主管的所诉事项。

  2.建立案件分解机制,多元化解矛盾。伴随着司法体制改革的深入推进,多元化纠纷解决机制、案件繁简分流机制等重点领域改革日益完善,应引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、有利于修复关系的途径化解纠纷。因此,各级法院立案庭要加强诉前调解与诉讼调解的有效衔接,明确案件繁简分流标准,压缩各类案件在立案阶段的“停留”时间,使当事人第一时间见到法官、第一时间有专业人士解决矛盾。

  3.依托科技手段,提高立案效率。2017年,新疆高院在集中部署的审判信息管理系统中引进OCR文字智能识别技术,当事人递交的纸质版材料扫描后即能自动识别回填至审判信息管理系统,无须立案庭法官手动录入立案阶段的案件信息数据,大大提高了工作效率。同时,运用软件应用系统将扫描件直接归入卷宗目录形成电子卷宗。这些信息化功能的上线运行,针对新疆法院少数民族法官做登记立案工作具有极强的辅助作用。

  4.以需求为导向,完善网上立案平台。2017年,新疆高院结合审判信息管理系统的升级完善,启动跨院立案服务、网上立案功能项目建设,将“窗口”和“网络”无缝对接,特别是针对当事人专业知识少、计算机操作弱的情况,把方便提供给各族群众,把困难留给自己,提供线上线下多个立案通道,提升立案工作效率和便民利民质量。

  5.加大培训力度,提升专业能力。立案登记制要求“有案必立、有诉必理”,立案法官除了尽快熟悉和掌握新类型、复杂案件的立案标准外,还需要依靠专业能力提升判断力,防止虚假诉讼的现象发生。

  6.加大通报考核力度,查找问题整改。2017年,新疆高院将网上文书审批率、文书上传率、电子卷宗制作率、笔录录入率和庭审录音录像率确定为审判质效考核内容,对于立案登记制的开展情况也进行了专项通报,并将继续加大通报力度,特别是通过法院层级、案件类型等多角度进行分析,督促比值较低的法院尽快查找原因,采取措施加以改进。

  (课题组成员:刘 琼 雷本利 闫 晨 阿也提古丽 付东梅)



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