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加强多元调解速裁 提高诉调对接成效 ——北京高院关于诉前多元调解与速裁、审判衔接机制的调研报告

来源:人民法院报 作者: 日期:2017年12月13日

图一:1至8月全市法院一审民商事新收案件比例
图二:1至8月全市法院一审民商事结案总量比例

    开栏的话:发掘和运用司法统计数据是“大数据”时代人民法院调查研究的重要方式方法,是“智慧法院”建设的重要组成部分。开展司法统计分析重点课题研究,是人民法院的一项重要基础性工作。本报与最高人民法院研究室合作,开设“全国法院司法统计分析重点课题优秀成果摘要”专栏,陆续摘要刊登2016年全国法院司法统计分析重点课题优秀成果。敬请关注。

    核心提示:习近平总书记在党的十九大报告中提出,要加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。最高人民法院也要求,要完善多元化纠纷解决机制,推进诉调对接和案件繁简分流。北京市高级人民法院认真贯彻落实中央、最高人民法院要求,对诉前多元调解与速裁、审判衔接机制运行情况进行了调研。

    一、运行成效

    今年1至8月,北京法院多元调解导出案件量为191313件,是去年全年案件导出量(68763件)的2.8倍, 占同期一审民商事新收案件总量的60%;多元调解成功和速裁结案总量为95764件,是去年全年多元调解成功和速裁结案总量(20994件)的4.6倍,占同期一审民商事结案总量的38%。其中,多元调解成功案件量为42497件,占同期一审民商事结案总量的17%;速裁结案量为53267件,占同期一审民商事结案总量的21%。全市法院仅用193名速裁法官就审结了全市法院38%的民商事案件。(具体情况见图一、图二)

    从案件类型来看,除了婚姻家庭继承、物业供暖、机动车交通事故、10万元以下的借款合同和买卖合同纠纷等五大类适宜调解的案件外,各法院扩大多元调解和速裁案件范围,信用卡纠纷、房屋买卖合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、所有权确认纠纷、大标的额借款合同纠纷、金融借款合同纠纷等多种类型的案件被纳入多元调解和速裁案件范围。多元调解和速裁效果较好的前十五位案件类型导入量在总导入量中所占比例达到76%,多元调解成功和速裁结案量占多元调解和速裁结案总量的85%。

    1.诉讼前端分流化解纠纷的优势逐渐显现

    截至今年8月,北京市基层法院平均每人每月结案62件,超过去年全市法院法官月人均结案16.6件,体现了速裁工作快速化解纠纷的作用。已结案件中,当事人提起上诉案件为2248件,占比仅为2.3%。不仅减轻了上诉法院的压力,而且97%的案件速裁后即服判息诉。调解与速裁紧密衔接工作机制作用突出,速裁法官与人民调解员组建“1+N”办案团队,法官全程指导调解,对调解成功的案件,及时予以司法确认;对于调解不成的简单案件,由法官利用调解过程中查清的事实和固定的证据,快速进行裁判。

    2.建立了三大调解与诉讼紧密对接机制

    一是依托人民调解力量开展先行调解,处理大量民商事简单案件。全市17家基层法院共选聘544名人民调解员,在立案阶段对一些亲缘性或地缘性较强的家事、相邻关系、物业纠纷,以及一些法律关系较为简单的交通事故、小额买卖和借款合同纠纷等进行先行调解。二是探索社会化调解行业管理模式,化解疑难复杂案件。依托北京多元调解发展促进会,将知识产权、医疗、保险、房地产等行业性、类型化纠纷委托给其会员调解组织(目前共43家)进行调解。三是加大行政协调与调解力度,加强源头监控。北京法院与相关政府部门建立诉外协调、调解机制,对于一些与行政管理密切相关的民事纠纷,如拆迁腾退纠纷、环境污染纠纷、产品责任纠纷、网络平台借贷纠纷等,与行政机关联合开展调解工作,促进矛盾的实质性化解。

    3.以多元调解和速裁工作规范化促诉调对接成效提高

    北京高院制定《进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》《立案阶段多元调解工作的规定》《关于开展行业性专业性调解案件补贴试点工作的通知》等多个规范性文件,统一多元调解和速裁工作规范,严格调解案件补贴发放程序,促进多元调解和速裁工作规范有序运行。各法院还结合本院实际制定调解工作实施办法、调解员准入办法、诉调对接流程管理办法、调解案件补贴发放实施细则,进一步明确职责、规范流程、细化管理。

    4.依托信息化手段完善速裁工作机制

    建立“电子+人工”速裁案件程序分流机制,对于依法应当适用小额诉讼程序和督促程序案件,立案时由电脑全部自动识别为调解速裁案件;其他纠纷,由程序分流员根据案件事实、法律关系以及其他信息对是否适宜纳入速裁程序进行人工识别,视情况纳入不同程序。研发多元调解外网系统,与法院审判信息系统实时交换数据,实现多元调解案件的全程留痕。推广要素式审判,制作交通事故、物业供暖等类型化案件审判要素表,运用当事人填写的要素表,辅之以智能语音识别及同步转文字技术,自动生成庭审笔录和要素式判决书。开发速裁掌中宝APP,方便法官快速查询办案指南,提高办案效率,实现同案同判。

    5.强化配套保障,统筹协调推动调裁工作全面发展

    法院委托调解案件补贴经费被纳入财政预算(每年约4000万元),解决了长期以来制约多元调解工作的经费保障不足问题。多元调解工作被纳入首都综合治理考核指标,以各区政府为考核对象,调动了各区党委、政府推动该项工作的主动性。同时,北京高院每月一次对全市法院分调裁工作成效进行排名考核,该项工作还被纳入北京市“双模双先”法院评选指标以及法官办案业绩评价体系中,有力调动了全市法院以及法官开展此项工作的积极性。北京高院还积极协调解决全市法院诉调对接场所不足问题,已向有关部门提交了诉调对接场所经费需求报告,诉调对接场所不足的问题有望逐步得到解决。

    二、存在问题

    1.诉前多元调解与速裁、审判衔接机制工作发展不均衡

    各基层法院之间,有的法院推进较深入,有的法院推进较缓慢,全市整体推进不均衡;多元化解和繁简分流工作在同一法院推进得不平衡,重速裁、轻调解的现象较为普遍。

    2.调解员人员结构和调解技能方面的问题

    当前大多数人民调解员只能从离、退休人员中选任,由司法行政机关颁发聘书后即可上岗从事调解工作。因没有“五险一金”等职业保障,有志于调解事业、具有一定法律专业教育背景的中、青年很难进入调解员队伍。

    3.诉调对接场所保障不足

    目前,全市17家基层法院常驻人民调解员仅168名,其他376名人民调解员和大多数行业性专业性调解组织无法进驻,管理对接非常松散,作用难以发挥,导致经费保障作用没有完全发挥出来,诉调对接场所保障的需求日益紧迫。

    三、相关建议

    1.在立法层面上明确多元调解具有一定强制性

    完善诉前多元调解与速裁、审判衔接机制,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是解决法官现实困难和化解纠纷防范社会风险的需要,也是促进法官职业化发展的必由之路。目前,虽然被称为立案阶段调解程序前置,但调解程序并非诉讼的必经阶段,而是以当事人同意为前提的前置。因此,今后进行立法修订或者出台司法解释时,可考虑规定家事案件、简易民商事案件等适用诉前强制调解制度,也即当事人将特定类型纠纷起诉至法院,法院在正式受理案件前,将案件交由人民调解、专业性行业性调解组织等进行调解,调解不成才予以受理。

    2.依托信息化技术提升纠纷解决效率

    一是推进审判智能化。以大数据为支撑实现案件繁简甄别和程序分流;运用电子送达、智能语音识别、庭审录音录像、要素式裁判文书自动生成等技术手段,减轻审判人员负担,提高办案效率。二是强化审判工作大数据应用。将办案规范嵌入审判信息系统,完善智能化案件分析、检索系统、开发办案指南手机APP,为法官办案、调解员调解提供辅助支持。三是应用信息技术让司法更便民。通过完善网上立案、网上查询、在线调解、远程庭审等系统,减轻当事人诉累,满足社会成员多元化的司法需求。

    3.注重配套保障,发挥繁简分流机制改革的双重推动作用

    一是完善审判系统对繁简分流的辅助功能。总结速裁案件识别规则,建立系统筛查与人工筛查配套的分流机制,完善类案筛查要素,减轻人工筛案负担,把更多的人力和精力投入指导调解与审判工作。二是细化速裁团队的管理与考核。在管理方面,应当建立速裁法官定期轮岗机制,让后端优秀法官分批分期到速裁岗位锻炼,选拔优秀的初任法官到后端进行深层次培养。在考核激励方面,建议对速裁法官、速裁辅助人员进行单独序列考核,结合速裁工作的重要性和特殊性,在政策制度允许的前提下,对完成结案任务的速裁团队给予一定奖金和休假奖励,并在评优评先、职级晋升方面给予优先考虑。

    4.将多元化纠纷解决机制改革与繁简分流机制改革同步推进

    一是多元化解与繁简分流两项改革衔接配套,多元化解是重心。整合行业调解力量,既请进来,也走出去,在调裁对接中规范调解、培养队伍,把优质调解力量下沉到基层,让纠纷首先化解在基层,真正发挥诉前委派调解的第一道防线作用。二是把场地建设作为推进多元化纠纷解决机制改革的突破口。北京市目前已有15家基层法院完成了诉调对接中心选址工作,并向北京高院提交了经费申请报告。接下来需要由市级财政对全市诉调对接中心场所建设作出安排,以解决制约此项工作的瓶颈性问题,提升调解工作实效。三是大胆引进优质调解资源,提高纠纷化解质量。应在加强对现有调解员管理和培训的同时,继续吸纳具有法律专业知识背景和工作经验的人才参与调解工作,拓展人民调解员增选渠道。

    (课题组成员:王明达  马  强  李瑞翔  周晓冰  杨  艳  范跃如  张  华  段嘉芳  蒋垚森  高  楠  丁宇翔  陈  琳  韦盈盈  朱晋华)


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