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节约司法资源 提高审判质效 ——河南焦作中院关于加强督促程序适用的调研报告

来源:人民法院报 作者: 日期:2017年12月13日

  督促程序可以迅速、经济地解决民事纠纷,将大量民商事案件从诉讼程序中分流出来,极大地节约司法资源,提高审判质效。但是司法实践中,督促程序并未引起足够重视,渐露“低适用率、高异议率”的态势。河南省焦作市中级人民法院充分认识到督促程序在诉前过滤案件、实现繁简分流等方面所具有的独特作用,坚信督促程序的制度价值与比较优势是其他任何程序都无可比拟的。为此,该院专门成立课题组,开展了针对焦作市基层法院督促程序适用情况的调查研究。

  一、司法实践中督促程序适用存在的问题

  焦作中院通过调研,发现督促程序的适用存在以下问题,亟待解决。

  1.整体适用率偏低。课题组对焦作市基层法院2015年至2016年审理的民商事案件进行抽样分析,2015年至2016年焦作市基层法院共审理民间借贷案件9884件、金融借款案件1608件,其中符合督促程序适用条件的民间借贷案件数量约为4744件,占比48%,符合督促程序适用条件的金融借款案件数量约为1319件,占比82%。而这些本可以适用督促程序的案件实际上却只有109件适用督促程序,督促程序利用率仅为1.8%,没有很好地发挥督促程序节约司法资源的积极作用。

  2.督促程序适用存在地区不平衡。以2016年为例,在焦作市10个基层法院中,武陟、修武、博爱等法院适用督促程序较多,分别为30件、26件、17件,而其他法院督促程序利用率普遍较低,其中,温县人民法院、中站区人民法院适用督促程序数量为零。而在民商事案件较多的解放、山阳等法院,实际运用督促程序的数量也是屈指可数,利用率非常低。这说明督促程序利用率偏低存在一定的人为因素,与办案人员的主观积极性有很大关系。

  3.送达制约督促程序的适用效果。2017年(截至6月31日)焦作市10个基层法院办理督促程序案件89件,因为送达不能导致督促程序终结的案件有21件,占比近24%。由此可见,送达问题在一定程度上影响了督促程序的运行效果。

  4.支付令异议成立率过高。2017年(截至6月31日)焦作市10个基层法院办理督促程序案件89件,其中有26件案件被申请人提出了支付令异议,法院裁定异议成立而导致督促程序终结的案件为8件,支付令异议成立率为31%。

  二、提升督促程序适用效率的相关建议

  改革只有进行时没有完成时,课题组在总结分析本地区基层法院督促程序改革试验的基础之上,对如何加强督促程序适用,提高督促程序适用效果提出如下建议:

  1.完善法院考核机制。当前,基层法院通常不将督促程序列入考核机制,缺乏督促程序的激励与约束机制,导致法官尤其是立案部门人员缺乏适用督促程序的动力和压力,因此必须调整现行的法院及法官工作实绩考评机制,将督促程序作为其中的一项重要指标,并建立相应的激励与约束机制。

  2.着力解决送达问题。一要构建诉前送达地址确认机制。课题组建议民间借贷合同、金融借款合同双方当事人可在合同中约定送达地址,法院直接依送达地址确认书上所记载的邮政编码、详细地址以及受送达人的联系电话等进行邮寄送达、电话送达,提升送达效果。二要大力发展电子送达。建议法院建立统一的电子送达平台,平台应该实现以下功能:一是保存送达内容;二是不得任意修改和删除;三是系统提供短信提醒功能、邮件提醒功能;四是对传送的文件进行加密处理,并在文书签收时支持签收回执、认证签收行为。

  3.对支付令申请设置合理的审查机制。为了防止债权人滥发支付令,在支付令申请审查方面,应规定严格的审查内容和审查程序。首先是接受支付令申请前的审查(立案前阶段)。一查形式要件,申请是否符合格式要求,诸如有没有写明债权人及债务人基本概况、请求给付的种类、数量以及依据的事实、证据等等。二查实质要件,包括三个方面:审查债权人与债务人之间有没有其他债务纠纷;确认支付令除不能用公告送达方式外,用其他方式是否能够直接送达债务人的;查明请求给付的内容必须是金钱或有价证券。其次是受理支付令申请后的审查(立案后阶段)。这是法院作出支付令之前至关重要的一个环节,主要是实质审查,审查债权人主张的事实、提供的证据是否明确、合法,这些既是审查的根本目的,又是作出支付令的法定条件。

  4.适当限制债务人的异议权。首先是强化异议审查机制。鉴于债务人异议权绝对化弊端的客观存在,课题组认为,对债务人的异议权应当加以适当限制,办案法官应当加大对债务人异议的审查力度,如经过审查,异议理由正当,证据确实,应裁定终结督促程序,否则应驳回异议。其次是严格落实虚假异议责任。一方面要针对债务人的恶意虚假异议行为落实民事诉讼制裁措施,可根据其具体情节,对债务人予以训诫、责令具结悔过或处以罚款;另一方面还要规定民事赔偿责任,可判令恶意虚假异议债务人承担债权人在督促程序中的申请费、赔偿债权人因起诉所支出的费用等。

  (课题组成员:李玉杰 李振国 李志国 刘建新 张海峰)


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