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激发参审活力 推进司法民主 ——河南高院关于人民陪审员制度改革试点工作的调研报告

来源:人民法院报 作者: 日期:2018年04月16日

图一:改革前后人民陪审员职业类型分布变化
图二:试点法院人民陪审员参审案件类型分布

    核心提示:人民陪审员制度是人民民主在司法领域的重要体现。党的十八届三中全会以来,我国人民陪审员制度开始了新一轮的改革。河南省是改革试点省份,河南省高级人民法院认真组织实施《人民陪审员制度改革试点方案》。在改革试点即将完成之际,河南高院组成课题组对人民陪审员制度改革试点情况开展了深入调研。

    一、人民陪审员制度改革试点的基本情况

    1.落实随机抽选,提高人民陪审员代表性、广泛性

    落实“三个随机抽选”机制,即候选人民陪审员的随机抽选、选任人民陪审员的随机抽选、参审人民陪审员的随机抽选,以增强人民陪审员的代表性和广泛性。试点工作开展以来,河南五家试点法院共选任增补人民陪审员1257名,总数大幅提高,达到2020人,占全国试点法院人民陪审员总数的六分之一,其中基层试点法院人民陪审员数量达到法官员额数量的10倍。而且,普通群众比例显著提高,陪审员队伍结构更趋合理,党政机关工作人员占陪审员总数的比例从改革前的22.41%降到13.56%(见图一)。

    2.完善参审职权运行机制,充分发挥人民陪审员优势

    探索人民陪审员参加合议庭组成模式,根据案件疑难复杂程度、影响大小、信访风险等级等因素,逐步建立多元化参审组成模式,适用“1+2”模式审理一般案件,适用“3+4”模式审理社会影响较大的案件,适用“3+6”或“3+8”模式审理社会影响重大的案件。探索事实问题与法律问题区分机制,建立案件事实问题“一案一清单”制度,引导陪审员围绕问题清单对当事人进行发问,评议时围绕清单逐项发言表决。探索人民陪审员和法官分组评议机制,保障陪审员对案件事实的独立判断。

    3.合理确定参审案件范围,注重均衡参审和参审效果

    根据中基层法院的不同情况,合理细化参审案件范围,在逐步扩大范围的同时,选择部分重大案件适用事实审机制。注重实现人民陪审员均衡参审,在随机抽选系统中设置20件的案件上限,对达到上限的陪审员自动屏蔽,防止出现“驻庭陪审”“编外法官”等问题。建立人民陪审员意见公开机制,完善裁判文书中对陪审员参审情况和认定意见的表述。

    4.完善履职保障制度,建立退出惩戒制度

    建立人民陪审员权利义务清单,督促所在单位支持陪审员履行陪审职责,保障陪审员不因履行陪审职责而受到所在单位解雇、减少工资或薪酬待遇等。落实经费保障,积极协调财政部门,将陪审员参审补助以及选任、培训、宣传等费用支出列入法院业务经费,予以全额保障。开展优秀人民陪审员评选表彰,增强职业尊荣感。实行动态管理考核,建立退出惩戒制度。

    截至2017年12月,五家试点法院人民陪审员参与审结案件15182件,其中民事案件12187件,刑事案件1627件,行政案件1368件(见图二)。陪审员意见采纳率达98.21%,服判息诉率达90.84%,人民陪审员的职业尊荣感和履职积极性显著增强,实现了从注重“陪审数量”向注重“陪审质量”的转变。

    二、人民陪审员制度改革试点中发现的问题

    1.人民陪审员选任的广泛性和随机性需进一步增强

    人民陪审员的选任来源主要有常住居民名单和当地选民信息库两种。但目前不同部门之间的信息共享不够充分,有的地区没有汇总选民信息,对随机选任造成了一定障碍。部分法官偏好陪审专业化,对选任仍然存在“专业化”“精英化”认识误区。陪审员任期较长,有碍吸收更多民众参与审判。陪审员人员结构中普通民众比例仍有待提高。

    2.人民陪审员职权没有得到充分发挥和保障

    “陪而不审”问题仍然在少数案件中存在,陪审员参审积极性存在差别,一些陪审员仍存在“静默陪审”情况,特别是在小合议庭审理案件中,陪审员作用发挥不突出。个别法院对陪审员职能认识存在误区,陪审员仍被个别法院或法官视为审判力量的补充,导致陪审功能异化现象。陪审员的意见没有得到充分尊重,有时陪审员意见得不到及时确认,合议庭重新评议或提交审委会讨论程序也不甚规范。

    3.人民陪审员参审范围具有不确定性和模糊性

    试点法院关于人民陪审员参审范围的规定普遍较为笼统,尚未形成可操作性较强、具有明晰分类的规范。案件是否适用陪审制审理主要依赖法官或合议庭的主观判断,缺乏评估机制,没有形成清晰的个案选择指引。当事人申请适用陪审制审理的案件较少,当事人选择权没有得到充分行使。

    4.事实问题与法律问题的区分存在一些困难

    法官对事实审与法律审区分与否存在不同认识,有的法官对陪审员能否客观独立地认定事实存在一定担忧。从实际运行来看,区分事实认定与法律适用的案件,对民意吸纳的更为充分,陪审员作用发挥更为充分。但是,事实问题与法律问题客观上存在难以区分的情况,这与法官的职业能力有关,还因为一些案件中事实问题与法律问题的混同区域客观存在,难以划定统一客观的区分标准。

    5.陪审制的合议庭组成模式需要进一步规范

    合议庭模式组成呈现多样化,有的法院盲目追求组成规模,造成运行成本增大,耗费了法官的大量精力,过大的合议庭组成模式的效果难以达到最优化。同时,“1+2”或“2+1”的小合议庭组成模式在事实审与法律审的区分改革方面的实践效果不够理想。

    6.评议机制的规范化和有效性有待进一步改进

    目前的评议模式具有多元化特点,既有传统的不区分阶段和职权的集体集中评议,也有遵循试点方案区分阶段和职权的集体集中评议,还有物理隔离的分组评议,不同评议模式程序设计不同,对陪审员意见的认定和评价也不同。陪审员意见对案件裁判的影响力不甚明显,集体评议中陪审员发表意见的能动性不足,发言内容较少,比较笼统;而分组评议中,如果法官指引不足或主持人组织能力较弱,则评议可能偏离主题。

    三、人民陪审员制度改革的相关建议

    1.准确定位人民陪审员制度的基本价值

    从人民陪审员制度的历史发展和现实需求,以及改革试点的顶层设计导向来看,人民陪审员制度的基本价值应当是真实有效的司法民主,即以普通群众的朴素价值判断,以社会常识、常理、常情来制衡、弥补专业化、职业化司法的偏狭与机械,最终实现司法公正。司法监督、法治宣传教育等与此相比,都具有一定的辅助性或附带性。

    2.严格落实选任广泛性和随机性原则

    为确保司法民主的实效性,在人民陪审员的选取和组成上,必须坚持广泛的代表性,破除对于“专业化”“精英化”的认识误区,保障公民参与机会均等,确保陪审员覆盖范围的广泛性,进一步优化职业组成结构。要加强与公安等相关部门的信息共享机制建设,探索人口管理系统、选民信息库与陪审员选任系统的合理对接,为随机选任提供基础数据保障。逐步缩短陪审员的任期,直至取消任期制,确保“广泛性”“大众化”原则的贯彻。

    3.进一步明确人民陪审员参审案件范围

    对于大合议庭陪审制,应坚持有限适用原则,仅限于重大、疑难、复杂案件,并从当事人数量、事件传播广度、涉及利益人范围等方面,对案件范围进行细化,增强陪审案件范围规定的可操作性。就案件类型来看,应主要适用于刑事案件,兼顾民事案件和行政案件。民事案件可集中于重大案件、家事案件,或在当地具有一定代表性的案件等,充分发挥陪审员熟悉当地社情民意的特长。行政案件可集中于社会广泛关注的个别重大案件。同时,落实当事人申请陪审制度,完善告知程序,并在诉讼服务大厅公示参审案件范围和法院对当事人申请的审查程序等。

    4.强化人民陪审员职权行使保障

    应科学设置合议庭组织模式,保障陪审员与法官职能行使的合理划分,可以组成“3+4”“3+6”等模式,促使陪审员充分发表意见。保障庭前阅卷权利,制作事实问题清单,引导陪审员了解审判工作流程,把握庭审重点,提高实质参审能力。完善庭审提纲制度,强化对陪审员庭审调查、发问的实质保障,围绕庭审提纲要点逐一调查,鼓励直接发问,确保全程参与证据认定。发挥法官的规范指引作用,主要对证据、程序等问题进行必要说明,避免妨碍陪审员对案件事实的独立判断。合议庭评议时,充分尊重陪审员评议意见,不得随意启动二次评议程序。

    5.完善事实审与法律审区分机制

    在组成大合议庭审理案件时需要区分事实审与法律审,组成小合议庭时一般不宜区分。要确定区分事实问题和法律问题的标准,可采用概括式、列表式或问卷式等形式加以区分。在庭前会议中,由陪审员与法官共同确定事实问题范围,庭审中事实问题超出清单范围的,合议庭可以补充。在事实问题和法律问题确实难以区分时,可按事实问题对待,充分保障陪审员职权行使。

    6.完善人民陪审员参与评议机制

    应以实行法官和陪审员分组独立评议,推行列举式书面评议方式为主。如在刑事案件中,可以围绕定罪量刑的基本问题,依据案件事实清单细化评议事项。陪审员对评议事项逐项讨论,评议表决时则根据综合认定分项判断,由陪审员在评议表上记录评议情况,全体陪审员签名。赋予陪审员对案件法律适用方面的建议权,可以在单独评议时提出法律适用建议,由主持人记录后提交审判长,供法官参考。

    7.建立健全相关配套机制

    建立履职追责和激励机制,坚持责权利相统一。建立新型培训机制,注重技能化、实用性内容的传授,综合运用庭审观摩、案例教学、经验交流、专题研讨等方式,提高陪审员的参审能力。加大宣传力度,增强社会认同,借助互联网平台,提升人民群众对陪审员制度的认同度、参与度和支持度。

    (课题组成员:王韶华  张嘉军  樊桓锐  周  杰  李瑞增  李金伟  任留柱)


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