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印度环境保护诉讼的双重路径

来源:人民法院报 作者:王 涛 日期:2018年07月12日

   作为世界第二大发展中国家,印度也面临着环境保护问题。值得关注的是,印度法院近年来通过司法审判加强环境保护的能动作用受到全球瞩目。法院主要通过两种路径加强环境保护:一是印度最高法院主导的环境公益诉讼;二是根据《国家绿色法庭法》设立的国家绿色法庭,积极处理与环境保护、森林和其他自然资源保护有关的案件。

    印度环境公益诉讼制度

    上世纪70年代末,印度总理英迪拉因被指责在选举中舞弊而导致印度社会动乱。普通民众的基本权利遭到侵害,社会两极分化加剧,自然资源遭到掠夺性开采砍伐。为此,印度最高法院的耶尔法官和巴格瓦蒂法官于1977年8月正式向国家司法委员会递交报告,建议设立一种特别的诉讼形式——公益诉讼制度,使穷人和弱势群体能够利用法院,实现其基本权利。之后, 最高法院连续受理为弱势群体利益而起诉的案件,通过对这些案件的审理和阐述,逐步建立起印度的公益诉讼制度。

    《印度宪法》第32条规定,最高法院对所有与公民“基本权利”有关的案件享有初审权。有权发布指令、命令或令状,包括人身保护令、禁令、追究权力令与移送复审令等令状。第39条规定,司法平等与免费给予法律帮助——国家应确保法制的实施,以伸张正义为己任,以机会均等为基础,尤应通过适当的立法、计划或其他方式免费提供法律帮助,务使公民不因经济或其他方面能力不足而失去伸张正义之机会。

    印度公益诉讼概念提出后,最高法院的法官们以宪法为依据,将关注点集中于公民的基本权利,其中,最高法院认为环境污染极大影响人民的福祉,从而通过环境公益诉讼将政府的环境保护责任提上议程。在环境公益诉讼中,起诉资格非常宽泛,任何个人或团体都可以作为原告就涉及重大公共利益的环境问题向最高法院提出申诉,寻求最高法院的裁决。一般情况下,印度公民使用公益诉讼的目的通常是通过诉讼对政府行为提出挑战,要求政府针对法律未能够成功施行或未能执行采取特定行动,被告通常都是政府。

    1992年,印度环保人士米赫塔向最高法院提起诉讼状告印度政府监管不力,认为位于马图拉市的铸铁、化工、炼油等企业所产生的大量二氧化硫导致酸雨,对泰姬陵的建筑造成严重的损害。此外,砖窑、汽车排放和发电站等也是污染损害的重要源头。

    最高法院于1993年1月8日指令北方邦污染控制委员会对该地区环境进行调查,要求委员会详细列明构成阿格拉地区污染源头的企业清单并查明企业整改措施,在5月5日前向最高法院书面作出报告。5月3日,北方邦污染控制委员会向最高法院出具报告,列明阿格拉地区共有化工、炼油、玻璃制造等511家企业,是造成污染损害的源头。

    在听取了利益关涉方代表的陈述后,最高法院于1993年5月5日命令北方邦污染控制委员会发布公告,要求所有相关企业落实污染防治措施。8月27日,最高法院发布指令,关停所有未采取措施的企业直至其安装污染防控设备为止。

    1993年12月19日,印度环境工程研究院向最高法院提交《项目建议书》指出,阿格拉地区的企业对泰姬陵造成污染损害的重要原因之一是使用煤炭作为主要工业能源,建议使用清洁能源以减少该地区的空气污染,探索使用压缩天然气作为替代燃料的可行性,该建议得到最高法院的支持。

    最高法院还指令北方邦工业发展公司找寻新址,将无法使用清洁能源的企业从泰姬陵保护区内迁出。1994年4月11日,最高法院将阿格拉地区的污染企业确定为292家,并将它们的名称在法院令中列明。

    1996年12月30日,印度最高法院在该案的判决中指出,这场诉讼的目的在于鼓励工业发展的同时防止污染。发展和生态保护不能协调的传统观念已经过时,可持续发展正是解决之道。工业发展对印度的经济至关重要,但同时生态环境必须得到保护。发展产生的污染不能超过印度生态环境所能承载的限量。

    根据《印度宪法》第21条以及《水(污染防治)法》、《空气(污染防治)法》和《环境(保护)法》的相关规定,最高法院认为,“预防原则”和“污染者偿付原则”是印度环境法的重要内容。预防原则是指政府部门和相关机构必须采取措施预测、防止和治理导致环境恶化的因素;当存在十分严重和不可修复的环境损害威胁时,缺乏科学确定性不能成为延迟实施防止环境破坏的措施的理由。污染者偿付原则是指只要一项行为是有损环境的,实施该行为者就要为其行为对他人造成的损失作出补偿并支付治理环境的成本,无论其是否在实施该行为时履行了合理的注意义务。

    最高法院命令该292家企业必须将煤炭燃料替换为天然气;不能获得天然气输送的企业则需停止使用煤炭燃料,并迁出泰姬陵保护区;从1997年4月30日起,既未申请燃料替换,也未申请迁移用地的企业将被禁止使用煤炭生产运营,该禁令由地方法官和警局监督落实。

    最高法院的判决同时对292家企业的职工权利作出规定:被迁移企业的职工必须继续获得雇佣,且雇佣条件不得变更而对其不利;迁移期间,停工职工仍应继续获得正常的上班工资;1998年1月31日前,企业必须支付所有同意迁移的职工相当于一年工资金额的迁移费,不愿迁移的职工除依据《劳动争议法》获得补偿外,企业还应另行支付相当于其六年工资金额的补偿费。此外,最高法院还要求政府和企业在相关地区建设医院、绕城公路和绿化设施改善周边居民的生活环境。

    印度国家绿色法庭

    通过公益诉讼制度解决重大环境问题,是印度最高法院能动司法的重要体现。然而,公益诉讼制度需要当事人付出巨大的精力和时间成本,对于最高法院的司法资源也会产生较大的消耗。原告方通常是具有环境保护专业背景的组织和个人,为救济重大环境公共利益而诉诸司法。公益诉讼制度对于寻求司法救济私人利益的环境损害索赔者而言并不合适,也无法满足大量普通环境损害诉讼的需求。

    立法依据

    为了应对这一情况,印度议会于2010年10月通过了《国家绿色法庭法》,决定设立国家绿色法庭。《国家绿色法庭法》全文由五章(38条)和三个附件组成,重点围绕国家绿色法庭,分别阐明了立法目的、法案名称、生效时间、法庭的设立、管辖、审判职权和程序、处罚等。附件I规定了7部法庭适用的法律;附件II列出了损害赔偿救济目录;附件III规定了6部法律的修正案,这6部法律因《国家绿色法庭法》的实行而作出相应的修正,修正案与《国家绿色法庭法》同时生效。2010年10月18日,印度国家绿色法庭正式成立。

    为便于诉讼,国家绿色法庭以新德里为本部设立主法庭,在4个城市即博帕尔、浦那、加尔各答和金奈陆续设立了4个区域巡回法庭。建立国家绿色法庭的目的在于快速高效地审理有关环境保护的案件,救济因环境破坏和污染而受损的人身和财产权益。国家绿色法庭的案件审理不受印度《民事诉讼法》的限制,但必须符合自然正义的原则。一般情况下,国家绿色法庭必须在案件受理后6个月内审结案件。自2011至2015年间,印度国家绿色法庭的案件量快速增长,截至2015年9月30日,它作出的记录在案的判决多达1130份。

    法庭人员构成

    国家绿色法庭由1名主席、10至20名司法成员和10至20名专家成员组成。基于对环境问题专业性和跨学科性的认识,每一个审理案件的裁判庭都配有1名司法成员和1名专家成员。主席、司法成员和专家成员的任期均为五年。

    主席的任职资格为担任或曾经担任最高法院的法官(年龄不超过70岁)或高等法院的首席法官(年龄不超过67岁);司法成员的任职资格为担任或曾经担任最高法院的法官(年龄不超过70岁)、高等法院的首席法官(年龄不超过67岁)或法官(年龄不超过67岁);专家成员的任职资格为年龄不超过65岁,要求具有理工科硕士或博士学位,并且具有15年相关领域工作经验,包括5年国家机构工作经历(包括污染控制、危险品管理、环境影响评价、气候变化、生物多样性管理和保护),或者具有15年行政管理经验,其中包括5年政府机构处理环境事务的经历。此外,国家绿色法庭在必要情况下,可以因审理某类特殊环境案件特邀一位或多位专家参加庭审。

    管辖范围

    绿色法庭管辖印度全国范围内与环境有关的民事、行政案件以及不执行法庭判决引发的刑事案件。国家绿色法庭管辖的民事案件:与环境有关的、在实施《国家绿色法庭法》附件I中的7部法律时产生的具有实质性问题的案件。这7部法律包括《水(污染防治)法》、《水(污染防治)税法》、《森林(保护)法》、《空气(污染防治)法》、《环境(保护)法》、《公共责任保险法》和《生物多样性法》。民事案件分为两大类,包括诉请解决纠纷和申请损害赔偿:诉请解决的纠纷指与上述7部法律相关的环境纠纷,损害赔偿指对因环境污染造成损害的赔偿救济申请。诉请解决纠纷的诉讼时效为6个月,自行为首次引发纠纷之日起计算。诉请救济、赔偿和恢复的诉讼时效为5年,自侵害行为首次发生之日起计算。有正当理由的均可顺延60天。

    国家绿色法庭管辖的行政案件:当行政机关依据有关环境保护法作出命令或决定等,任何人认为其权利受到这类行政行为侵犯的,可向国家绿色法庭提起诉讼。诉讼时效为自知道该行政行为之日起30日。

    国家绿色法庭管辖的刑事案件:因拒不履行绿色法庭的裁定、判决和命令,根据《国家绿色法庭法》须承担刑事责任的案件。犯罪主体包括自然人和法人。如果系法人犯罪,企业直接责任人、负责人、法定代表人视为触犯同罪。对于企业中的其他工作人员,只要犯罪行为系经其同意、默许或因其疏忽导致,亦要承担同等刑事责任;若政府部门违法,部门负责人无论其是否知情或是否履行注意义务,都要受到追究;部门其他官员,若有证据证明违法行为是经其同意、默许或因其疏忽导致,亦要承担同等责任。

    对国家绿色法庭作出的判决、裁定或命令不服的,认为权利受到侵犯,任何人可以自接到通知之日起90日内向最高法院提起上诉。

    新德里旧车禁令争议

    2014年,一名律师向国家绿色法庭提起诉讼,主张新德里空气污染严重,申请法庭治理首都地区通行的旧车。2014年11月26日和2015年4月4日,国家绿色法庭先后发出两道命令:禁止车龄在15年以上的车辆在新德里通行,无论该车使用汽油还是柴油;相关行政部门必须依法落实相关措施,包括扣押违令车辆;该禁令对所有车辆适用,包括两轮、三轮、四轮车辆以及轻型、重型汽车。

    另一名律师就此向最高法院提起上诉,认为车辆是否可以上路行驶的标准在于《机动车法》规定的车辆性能检测,而非车龄;且该案实质上属于公益诉讼的范畴,而国家绿色法庭对于公益诉讼没有管辖权。2015年4月20日,最高法院驳回了对该起案件的上诉。印度时任首席大法官达图指出:“绿色法庭正在做对人民有利的事情。我们应当支持而非阻拦他们。因此,我们不会干预这一禁令。”

    近年来,印度的生态环境得到明显改善。这一成就离不开印度法院通过司法审判履行环境保护职责、维护公民基本权利的努力。从国家绿色法庭到最高法院,印度法院在案件审理中兼顾平衡环境保护与经济发展,秉持可持续发展的理念,通过一系列裁决为印度环境法的发展奠定了坚实的基础。

    (作者单位:上海市第一中级人民法院)




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